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司法責任制下檢委會規范化建設研究--以非訴行政執行檢察監督為視角
時間:2019-03-06  作者:  新聞來源:  【字號: | |

翼城縣人民檢察院  呂亞汝

 

 

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于推進依法治國若干重大問題的決定》,對檢察監督的領域和方式提出了新的要求。三年來,檢察機關圍繞非訴行政執行新領域進行了大膽的探索,并取得了一定的積極效果。但由于法律法規規定抽象、理論研究相對缺乏、實踐探索層面司法化受阻等諸多因素影響,導致基層檢察機關非訴行政執行檢察監督工作困難重重。因此,加強對行政檢察特別是非訴行政執行檢察監督的理論研究和實踐探索是擺在當前基層檢察院面前的一個重要課題。

筆者結合當前基層民行檢察現狀和工作實踐,對基層檢察機關如何更好地開展此項工作提出如下意見和建議,以期對推動此項檢察工作深入開展及完善相關工作機制有所裨益。

一、非訴行政執行的內涵

(一)非訴行政執行的概念

廣義上的非訴行政執行,是指一切行政強制執行活動,包括行政機關自行強制執行和人民法院依申請強制執行。狹義上的非訴行政執行,僅指人民法院依申請強制執行,即行政機關做出的具體行政行為已經生效,行政相對人在法定期限內既不申請復議,亦不起訴,又不履行該具體行政行為確定的義務,依行政機關或生效具體行政行為確定的權利人或者繼承人、權利承受人的執行申請,人民法院對該具體行政行為確定的義務進行非訴訟審查和強制執行的司法活動。本文僅對狹義的非訴行政執行進行論述。

(二)非訴行政執行的特征

根據《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政強制法》和《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》有關規定,非訴行政執行的特征有五:一是申請執行人是作出該具體行政行為的行政機關或生效具體行政行為確定的權利人、繼承人、權利承受人;二是申請執行的依據必須是具備書面形式的生效行政法律文書,且該法律文書具有可執行內容;三是被執行人是該具體行政行為確定的義務人;四是執行主體是人民法院,人民法院不能主動執行,必須依申請人的申請經非訴訟審查后,方能實施執行行為;五是執行前提是具體行政行為確定的義務人在法定期間內未履行該具體行政行為確定的義務。

(三)非訴行政執行的實質

非訴行政執行是我國行政強制執行制度的重要組成部分。我國實行“以申請人民法院強制執為原則,以行政機關自主執行為例外”的行政強制執行分配模式。對相對人不起訴的具體行政行為,除非相對人自愿履行,行政機關要想強制執行,除法律賦予行政機關強制執行權外,大多數情況下必須經過人民法院的司法審查。這種分配模式有利于防止行政專斷,保障具體行政行為相對人合法權益,也有利于提高行政效率,是一種適合我國國情的行政強制執行制度。非訴行政執行在本質上是審判權監督行政權的制度安排,我國立法對非訴行政執行制度設計的初衷同行政訴訟一樣,主要是為了控制和監督行政權,保護公民、法人和其他組織的合法權益,同時兼具維護和促進行政機關依法行使職權之功能。

二、檢察機關加強非訴行政執行監督的必要性

加強完善檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者怠于行使職權的監督,是黨的十八屆四中全會做出的重大改革部署。檢察機關作為監督公權力的法律監督機關,積極參與履行非訴行政執行監督,是建設社會主義和諧社會的必然要求,也是檢察機關適應新形勢發展的必然趨勢,在這一過程中,其扮演著行政執法監督保護國家、公民、法人和其他社會組織的合法權益,維護和促進行政機關依法行使職權功能不可替代的重要角色。

(一)有利于發展完善行政公益訴訟,推動行政檢察工作科學發展。檢察機關依法對包括行政訴訟在內的三大訴訟活動實行法律監督,是憲法賦予檢察機關的重要職能。四中全會明確提出“完善檢察機關行使監督權的法律制度,加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督”“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行法律監督制度”“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。實踐證明,這些重大改革部署對于促進嚴格執法、加強對行政權力制約和監督,不斷豐富完善行政檢察體制,改變行政訴訟監督長期薄弱的局面,從而推動中國特色檢察工作的科學健康發展,必將產生重大現實意義。

(二)有利于促進司法公正,維護國家和公民合法權益我國立法對非訴行政執行制度設計的初衷,在于通過審判權對行政權的監督來實現“控權”、“保權”以達到維護依法行政之目的。近年來,非訴行政執行案件發展迅猛,各級人民法院的受案數量遠遠超過了行政訴訟案件,而司法實踐中,人民法院對非訴行政執行案件把關不嚴、執行不力的現象普遍存在,與立法之初衷相去甚遠。檢察機關作為監督公權力的法律監督機關,理應加大對非訴行政執行案件的監督力度,更好地保護國家利益、公共利益和人民群眾合法利益不受侵犯。 

(三)有利于促進依法行政,推進法治中國建設。促進依法行政是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家、發展完善社會主義民主政治的關鍵環節。當前,社會各界對加強行政監督的呼聲日漸高漲,檢察機關作為法律監督機關,加強對非訴行政執行案件的監督,正是強化行政監督效果、促進依法行政的重要手段。 

(四)有利于促進社會管理創新維護社會和諧穩定。行政機關行政管理效果的好壞,直接關系著整個社會的和諧與穩定。檢察機關通過非訴行政執行監督,實現行政執法監督和執行監督的雙向延伸,同時針對在履行法律監督職責過程中發現違法情形,及時提出檢察建議,從而有效防止和化解各類社會矛盾,維護好新時期的社會和諧穩定。 

三、當前基層檢察機關推進非訴行政執行監督面臨的困難和挑戰

從當前基層檢察機關情況看,各地民行檢察部門全面貫徹修改后的民事訴訟法行政訴訟法訴訟監督規則,以執法辦案為中心,切實提升檢察監督實效,履行新增監督職能,呈現良好發展態勢。2014年以來,我院民事行政檢察工作在堅持監督格局多元化、強化訴訟監督合力一體化、行政檢察監督司法化等工作思路指引下,民事行政檢察工作取得歷史性突破。據統計,共受理民事、行政申訴案件386件。其中,對生效裁判提請抗訴10件,市檢察院采納提出抗訴6件;提出再審檢察建議3件,采納2件;對民事、行政審判活動違法提出檢察建議44件,采納44件;對民事、行政執行活動違法提出檢察建議60件,采納60件;督促行政機關履行職責89件。2014、2016、2017年民事行政檢察工作連續三次在市院年終考評中取得第一名的好成績,得到了省、市院一致肯定。

毋庸置疑,基層檢察機關在推進民事行政檢察工作中確實面臨許多亟待解決的問題,特別是非訴行政執行檢察監督面臨著理論層面和現實層面的挑戰。以我院2011-2017年辦理的督促縣國土資源局督促履行職責案件調研情況看。2011-2017年,我院共辦理督促縣國土資源局督促履行職責案件159件。2013年前,對于縣國土資源局的沒收違法占地面積、罰款、拆除違法建筑等行政處罰案件,如到期當事人沒有履行,也沒有申請復議或向人民法院起訴,而縣國土資源局也未向人民法院申請強制執行,致使國家利益遭受侵害。我院經調查核實后,及時下發檢察建議,依法督促行政機關向當事人收繳罰款或者向人民法院申請強制執行。如果申請強制執行,縣人民法院一般情況下均能悉數受理并執行。只此一項,為國家挽回經濟損失約1000余萬元。

2013年3月25日,最高人民法院作出《關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》(以下簡稱《批復》)后,縣人民法院便以此《批復》中規定違法建筑物拆除主體不歸法院為由,對于縣國土資源局提出的非訴行政執行申請不予受理或受理后遲遲不予執行。而縣國土資源局因《中華人民共和國土地管理法》未授權其行政強制權,案件大量堆積,導致行政處罰內容大多流于形式,國家利益遭受侵害,檢察監督效果大打折扣。

通過以上實際調研不難看出,當前,如何加強基層檢察機關非訴行政執行監督,主要體現兩個層面挑戰。

(一)理論層面的挑戰

第一,非訴行政處罰案件執行權如何界定。目前,相關立法未對非訴行政執行權進行統一的闡述和界定。在一個具體的行政處罰案件中,往往潛藏著多種執法權沖突,涉及到方方面面的權利和義務選擇,在很大程度上給檢察機關監督工作帶來被動的尷尬局面。在司法實踐中,檢察機關非訴行政執行監督案件往往只能依據法院、當地政府、行政主管部門對執法權的理解而界定。第二,檢察機關參與身份的界定。我國目前就檢察機關非訴行政執行監督參與身份問題,學術界、實務界眾說紛紜,當事人身份、公訴人身份、公益代表身份,檢察機關以哪種身份、方式參加非訴行政執行監督,如何有效監督等等,尚需明確規定。第三,起訴權的界定。雖然現有制度為檢察機關提起公益訴訟搭建了平臺,但是目前如何在非訴行政執行檢察監督領域構建與公益訴訟相結合的實踐轉變,如何有效發揮檢察監督職能,尚需在司法理論中進一步探索。

(二)現實層面的挑戰。

其一,司法資源的有限性與案多人少的實踐困境。新的制度構建必然會消耗一定的司法資源。而在司法實踐中,“案多人少”一直是制約檢察權有效運行的現實困難。就我院民行工作而言,司法體制改革后,現僅有2名員額制檢察官,而且還兼職其他工作,此外,加之相關法律法規尚需完善,辦案人員業務素質有待提高等等,無疑會制約非訴行政執行檢察監督工作開展。如果檢察機關過多參與非訴行政執行監督案件,對其他方面監督工作勢必產生影響。其二,檢察機關在非訴行政執行案件實踐中的具體操作遇到挑戰。非訴行政執行案件涉及主體比較多,范圍比較廣,案情比較復雜,行政機關在非訴行政案件辦理中存在受理程序不規范、案件執行主體不統一等問題,對法院的司法審查活動監督中,法院對主體的合格性、具體行政行為的違法性審查具有一定的自由裁量余地,導致執行監督遇到困境。其三,行政單位、檢察機關、人民法院銜接機制的挑戰。隨著法制與權利觀念的不斷發展和進步,侵犯社會公共利益的違法行為也越來越多地被人們所重視,非訴行政執行案件一步步進入了公眾視野。然而,基于行政機關和司法機關對非訴行政執行的銜接機制不明確,給非訴行政執行檢察監督帶來嚴峻挑戰,為此,各部門需相互聯動、形成合力,共同維護國家利益和社會公共利益。1.建立全程監督措施。凡涉及“兩益”受損的案件,檢察機關應作為監督主體,一方面及時將“兩益”受損情況通報給相應的行政機關,讓行政機關采取行政措施先行予以解決,如果行政機關不作為或亂作為,須通過檢察建議予以糾正,如涉及公益訴訟領域,檢察機關責無旁貸擔任公益訴訟的主體,對行政機關提起訴訟;另一方面,如果人民法院不積極配合甚至對非訴行政執行有抵觸情緒,則通過對執行活動的檢察監督向法院提出檢察建議。2.加強與行政單位、人民法院對相關法律法規的學習理解共同解決非訴行政執行遇到的問題。如何解決行政機關不積極作為、人民法院怠于執行等問題,是基層非訴行政執行檢察監督的一個突出課題,需在依法辦案前提下開拓性發揮檢察監督職能,做好行政單位、檢察機關、人民法院非訴行政執行無縫銜接。仍以本文上述案例為例,實踐中,我院一方面積極同國土資源局、法院共同學習理解《批復》內涵實質,加強銜接配合,另一方面嚴肅指出法院不受理此類案件實屬于法無據,有悖于《城鄉規劃法》、《批復》的立法內涵和意圖,同時積極幫助法院厘清具體問題法律適用中存在的爭議,聯合制定相關實施意見,開拓性發揮檢察監督功能性作用,促成法院由剛開始的不理解、不配合轉化為支持申請受理并依法予以執行,一舉為國家挽回損失600余萬元,并幫助國土資源局6起非訴行政執行案件訴至法院并依法執行,收到了良好的法律效果和社會效果。

四、基層檢察機關非訴行政執行監督領域的拓展方式與司法化構建

(一)盡快出臺完善行政立法實踐規定,逐步構建完備的非訴行政執行制度體系

非訴行政執行制度設立的目的在于兼顧保障人權和保證行政效率,行政權和司法權應相互配合,但法院在執行過程中對執行標的、行政相對人的“度”難以把握。如果能在立法層面就如何化解非訴行政執行困境進行探索,法院和行政機關“執行難”、“執法難”問題便可迎刃而解。一是探索建立健全《中華人民共和國行政強制法》有關規定,明確行政機關強制執行的范圍,如加處罰款、滯納金、劃撥存款、匯款等金錢義務的執行由法院進行,排除妨礙、恢復原狀等行為義務的執行由行政機關自己解決,從根本上杜絕非訴行政執行監督工作具體依據欠缺的現狀,從理論層面解決根除只能依據法院對非訴行政執行理解而定的障礙;二是探索建立法院委托執行機制,與法院相比,行政機關在人力、財力等行政資源方面都占明顯優勢,如衛生、林業、環保、工商、綜合行政執法這類行政機關具有較強的執法力量、獨立的監察執法隊伍和專業的執法水平,行政相對人也具有了獨立的、公正的救濟渠道,所以法院委托執行也不失為一種解決問題的辦法;三是探索建立檢察機關與法院、行政機關會簽文件推動非訴行政執行機制,創新監督思路,堅持監督與支持并重的策略,通過聯席會議、信息共享、出臺會議紀要或者會簽文件等方式,就相關問題達成共識,為非訴行政執行檢察監督提供規范性依據。

(二)把握監督重點,穩步推進非訴行政執行檢察監督辦案體系

首先明確監督重點。行政執法監督內容寬泛,民行檢察監督力量有限,在實踐工作中,基層檢察機關可以結合本地突出問題,選取重點領域開展監督。譬如主要針對食品藥品安全、環保、土地管理等黨委關心、人民群眾關注、切實影響群眾利益和社會穩定的重點領域和關鍵環節開展監督;其次找準監督問題。基層檢察機關在重點領域發現行政執行不力和法院受理行政強制執行申請后執行不力的問題后,重要的工作就是調查行政執行和強制執行不力的原因。可以將行政機關某個時期的行政執法案件全部進行審查,從中發現有無行政機關怠于履行職責或法院違法執行等問題;第三是針對不同問題作出不同監督決定。基層檢察機關根據非訴行政執行方面調查發現和確認的不同問題,靈活做出督促履行職責、糾正違法檢察建議、查辦和移送犯罪線索等不同監督決定,努力增強監督效果。

(三)上下聯動形成合力,建立非訴行政執行檢察監督管理體系

非訴行政執行監督作為基層民行檢察立足職能自行探索的一項新工程,目前,既無具體依據,亦無可借鑒的經驗,加之法院、行政機關天然的抵觸情緒和中國特色人情社會的局限,要突破推進,在同級監督框架下,上下級檢察院必須相互聯動,積極形成監督工作合力。首先是開展專項活動。上級院可以在先期調研的基礎上,對各基層檢察院摸排和報請開展非訴行政執行監督的重點領域,對各基層院該項監督工作進行具體布置,使專項活動在本區域同步推進。其次是實現線索統一管理。上級檢察院推行行政違法線索統一登記管理制度,要求本區域發現的非訴行政執行方面的行政機關違法線索和法院執行部門違法線索,統一報上級檢察院登記,上級院安排專人負責管理、篩選和督辦。第三是整合辦案力量,合力推進。上級檢察院加強和整合本地民行辦案力量,根據需要調配辦案力量,成立督辦小組,靈活采用領辦、參辦、督辦、協辦等方式,幫助基層檢察院排除干擾和阻力,緩解基層檢察院辦案力量薄弱和工作推進困難的局面。

(四)領導重視,建立非訴行政執行檢察監督保障體系

一方面要得到本院領導的大力支持,非訴行政執行監督作為民行檢察新業務,涉及行政執法和法院執行兩大領域,加之非訴行政執行監督依據不完善、基層民行辦案力量有限等因素,只有領導實實在在把這項工作抓起來,主動出擊,發現問題敢立敢查,才能保障該項工作穩步推進;另一方面要取得當地黨委和政府支持。非訴行政執行監督在很大程度上是監督和幫助政府職能部門扭轉工作不力的被動局面,切實為地方政府行政職能的有效發揮服務,從結果和效能上易得到黨委政府的支持和認可,而這種支持又將提升檢察監督的成效,有力推進非訴行政執行監督工作健康高效發展。

 
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